Policy Brief · Regulasi Daerah

Naskah Akademik dan Produk Hukum Daerah

Membentuk regulasi daerah yang berwenang, berbasis bukti, partisipatif, harmonis, dan dapat dilaksanakan Pembentukan produk hukum daerah harus dimulai dari kewenangan, kebutuhan pengaturan, jenis dan materi muatan yang tepat, serta prosedur yang sah. UU Nomor 12 Tahun 2011 sebagaimana diubah terakhir dengan UU Nomor 13 Tahun 2022 memberi kerangka pembentukan peraturan perundang-undangan dan memperkuat partisipasi masyarakat yang bermakna. Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 sebagaimana diubah dengan Permendagri Nomor 120 Tahun 2018 mengatur pembentukan produk hukum daerah. Naskah Akademik mendukung argumentasi ilmiah untuk rancangan yang mensyaratkannya, tetapi tidak menggantikan keputusan politik-hukum oleh DPRD dan kepala daerah atau penetapan oleh pejabat yang berwenang.

Pertanyaan kebijakan

  • Bagaimana pemerintah daerah dan DPRD memastikan masalah publik direspons melalui jenis produk hukum yang tepat, berada dalam kewenangan, disusun berbasis bukti, melibatkan masyarakat secara bermakna, dan dapat dilaksanakan?

Poin strategis

  • Uji kewenangan, kebutuhan pengaturan, jenis produk hukum, dan materi muatan sebelum menyusun norma.
  • Naskah Akademik menjelaskan landasan serta pilihan kebijakan; rancangan peraturan menuangkannya sebagai norma operasional.
  • Jaga keterlacakan dari masalah, bukti, pilihan, partisipasi, rumusan norma, hingga kebutuhan implementasi.
  • Partisipasi bermakna mencakup hak untuk didengar, dipertimbangkan, dan memperoleh penjelasan atau jawaban.
  • Pendamping teknis tidak mengambil alih kewenangan DPRD, kepala daerah, pejabat pembentuk, atau proses fasilitasi dan evaluasi yang ditentukan hukum.

Kedudukan dan Pilihan Instrumen Hukum

  • Produk hukum daerah mencakup produk berbentuk pengaturan dan penetapan sebagaimana diklasifikasikan dalam pedoman pembentukan produk hukum daerah. Perda, peraturan kepala daerah, peraturan DPRD, dan keputusan tidak dapat saling dipertukarkan hanya karena lebih mudah diproses; bentuk harus mengikuti kewenangan, materi muatan, sifat pengaturan, dan prosedur yang ditentukan.
  • Tidak setiap masalah membutuhkan regulasi baru. Pilihan dapat berupa pelaksanaan aturan yang ada, perbaikan administrasi, penganggaran, standar layanan, kerja sama, pengawasan, atau pencabutan aturan yang tidak efektif. Regulasi dipilih ketika norma umum atau penetapan hukum memang diperlukan dan daerah memiliki kewenangan.
  • Masalah — Apa masalah yang dibuktikan dan siapa terdampak?
  • Kewenangan — Urusan dan tindakan apa yang secara hukum dapat dilakukan daerah?
  • Instrumen — Apakah diperlukan pengaturan umum, penetapan konkret, atau tindakan nonregulasi?
  • Materi muatan — Apakah substansi sesuai dengan jenis dan hierarki peraturan?
  • Keterlaksanaan — Siapa melaksanakan, membiayai, mengawasi, dan menyelesaikan sengketa atau keluhan?

Alur Bercabang Pemilihan Produk Hukum Daerah

  • Uji masalah dan kewenangan: Buktikan masalah, pihak terdampak, urusan, atribusi atau delegasi, wilayah, serta tindakan yang dapat dilakukan daerah. Keluaran: Diagnosis dan peta kewenangan
  • Uji kebutuhan instrumen hukum: Bandingkan pengaturan, penetapan, dan tindakan nonregulasi; jangan membuat produk hukum baru bila pelaksanaan aturan atau perbaikan administrasi memadai. Keluaran: Alasan pemilihan instrumen
  • Cabangkan bentuk produk: Perda: pengaturan dalam kewenangan daerah yang dibentuk DPRD dengan persetujuan bersama kepala daerah. Perkada: pengaturan oleh kepala daerah berdasarkan kewenangan atau delegasi yang sah. Keputusan: penetapan konkret, individual, dan final oleh pejabat berwenang, bukan norma umum. Keluaran: Jenis produk dan materi muatan yang terverifikasi
  • Jalankan prosedur tiap cabang: Untuk Perda, Perkada, atau keputusan, ikuti tahapan, dokumen, partisipasi, harmonisasi, fasilitasi atau evaluasi, penetapan, dan pengundangan yang memang berlaku bagi jenis serta materinya. Keluaran: Produk hukum yang diproses sesuai kewenangan dan tata cara
  • Laksanakan dan evaluasi: Siapkan pelaksana, sumber daya, sistem, komunikasi, pengawasan, serta mekanisme koreksi atau pencabutan melalui prosedur yang sah. Keluaran: Bukti penerapan, dampak, masalah, dan agenda evaluasi
  • Deskripsi visual: Diagram alur lima tahap dengan percabangan pada tahap pemilihan bentuk. Masalah dan kewenangan diuji lebih dahulu, kemudian kebutuhan instrumen hukum ditentukan. Cabang Perda dipilih untuk materi pengaturan dalam kewenangan daerah yang harus dibentuk DPRD dengan persetujuan bersama kepala daerah sesuai hukum. Cabang Perkada dipilih untuk pengaturan oleh kepala daerah yang memiliki dasar kewenangan atau delegasi dan materi yang sesuai. Cabang keputusan dipilih untuk penetapan konkret, individual, dan final oleh pejabat berwenang, bukan norma umum. Setiap cabang mengikuti prosedur resmi masing-masing lalu dipantau penerapannya.
  • Sumber visual: Mengacu pada Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, serta Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana diubah dengan Permendagri Nomor 120 Tahun 2018. Verifikasi pula regulasi sektoral dan JDIH resmi.

Dasar Hukum Pembentukan

  • UU Nomor 12 Tahun 2011 beserta perubahannya, termasuk UU Nomor 13 Tahun 2022, mengatur asas, jenis dan hierarki, materi muatan, tahapan pembentukan, teknik penyusunan, serta partisipasi masyarakat. Ketentuan perubahan harus dibaca bersama naskah yang masih berlaku dan lampiran teknik penyusunan.
  • Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 sebagaimana diubah dengan Permendagri Nomor 120 Tahun 2018 menjadi pedoman pembentukan produk hukum daerah, termasuk perencanaan, penyusunan, pembahasan, fasilitasi atau evaluasi sesuai jenisnya, penetapan, penomoran, pengundangan, autentifikasi, penyebarluasan, dan dokumentasi. Peraturan sektoral serta putusan pengadilan yang relevan juga perlu diperiksa.
  • Verifikasi hukum pada setiap rancangan: Daftar dasar hukum bukan formalitas. Pastikan status berlaku, perubahan, delegasi, putusan pengujian, dan kewenangan prosedural melalui JDIH resmi sebelum keputusan diambil.

Aktor, Kewenangan, dan Prasyarat Data

  • Perda dibentuk oleh DPRD dengan persetujuan bersama kepala daerah dalam lingkup kewenangan yang diberikan hukum. Kepala daerah, DPRD, perangkat daerah pemrakarsa, sekretariat DPRD, biro atau bagian hukum, dan perancang menjalankan fungsi yang berbeda pada tahap masing-masing. Untuk produk lain, penetapan dilakukan oleh pejabat atau lembaga yang diberi kewenangan. Tim ahli membantu analisis dan perumusan, tetapi tidak menggantikan keputusan pembentuk.
  • Tetapkan pemrakarsa, penanggung jawab substansi, pengelola proses hukum, pengambil keputusan, dan mekanisme penyelesaian perbedaan.
  • Kumpulkan data masalah, kelompok terdampak, aturan terkait, hasil evaluasi, putusan, praktik pelaksanaan, biaya, kapasitas, dan dampak distribusional.
  • Buat peta kewenangan berdasarkan urusan, atribusi atau delegasi, wilayah, subjek, dan tindakan yang dapat diatur.
  • Identifikasi kebutuhan persetujuan, fasilitasi, evaluasi, klarifikasi, atau koordinasi sesuai jenis produk dan materi.
  • Kelola konflik kepentingan peneliti, tenaga ahli, pemrakarsa, dan pihak yang memperoleh manfaat langsung.

Naskah Akademik dan Konsepsi Pengaturan

  • Naskah Akademik adalah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tertentu. Untuk rancangan Perda provinsi atau kabupaten/kota, kebutuhan penyertaan Naskah Akademik dan pengecualiannya harus mengikuti UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Rancangan yang dikecualikan tetap memerlukan penjelasan atau keterangan sesuai ketentuan dan penyiapan substansi yang memadai.
  • Naskah Akademik bukan pembenaran untuk pilihan yang telah dikunci. Dokumen harus menguji apakah regulasi diperlukan, membandingkan opsi, menilai kewenangan dan dampak, serta menjelaskan jangkauan, arah pengaturan, dan ruang lingkup materi muatan. Norma dalam rancangan harus dapat ditelusuri ke temuan dan pilihan tersebut.
  • Filosofis — Nilai dan cita hukum yang mendasari pengaturan
  • Sosiologis — Kebutuhan masyarakat, masalah empiris, praktik, dan dampak
  • Yuridis — Kewenangan, kekosongan atau masalah hukum, harmonisasi, dan kepastian
  • Kebijakan — Opsi regulasi dan nonregulasi, manfaat, biaya, risiko, serta keterlaksanaan
  • Materi muatan — Subjek, objek, hak, kewajiban, kelembagaan, prosedur, pengawasan, dan transisi

Tahapan dan Metode Pembentukan

  • Urutan, dokumen, dan otoritas pada setiap tahap harus disesuaikan dengan jenis produk hukum. Alur berikut adalah kendali substansi umum dan tidak menggantikan tata cara resmi.
  • Perencanaan: Uji kebutuhan, kewenangan, prioritas, kesiapan analisis, dan penempatan dalam program pembentukan bila diwajibkan. Keluaran: Keputusan perencanaan yang beralasan
  • Penelitian dan konsepsi: Bangun diagnosis, kajian hukum, opsi, dampak, serta rancangan jangkauan pengaturan. Keluaran: Naskah Akademik atau dokumen konsepsi sesuai ketentuan
  • Penyusunan dan harmonisasi: Rumuskan norma dengan teknik resmi dan selaraskan vertikal, horizontal, serta internal. Keluaran: Rancangan dan matriks harmonisasi
  • Pembahasan dan partisipasi: Bahas oleh lembaga berwenang, buka akses pada dokumen, dengarkan pihak terdampak, dan catat respons. Keluaran: Rumusan hasil pembahasan dan jejak perubahan
  • Penyelesaian proses hukum: Laksanakan fasilitasi atau evaluasi jika berlaku, penyempurnaan, penetapan, penomoran, pengundangan, serta autentifikasi. Keluaran: Produk hukum yang diproses oleh pejabat berwenang
  • Penyebarluasan dan evaluasi: Komunikasikan norma, siapkan pelaksanaan, pantau dampak, dan koreksi masalah penerapan. Keluaran: Implementasi dan agenda evaluasi

Dokumen, Bukti, dan Jejak Keputusan

  • Peta masalah, data sumber, metodologi, daftar pustaka, hasil penelitian, dan keterbatasan bukti.
  • Matriks kewenangan, inventarisasi peraturan, status berlaku, putusan relevan, dan analisis harmonisasi.
  • Naskah Akademik atau penjelasan atau keterangan sesuai persyaratan jenis rancangan.
  • Rancangan per versi, matriks perubahan, risalah pembahasan, daftar masalah, pendapat hukum, dan keputusan.
  • Dokumen partisipasi yang merekam informasi yang dibuka, pihak terdampak, substansi masukan, pertimbangan, dan jawaban.
  • Hasil fasilitasi atau evaluasi bila dipersyaratkan, bukti penyempurnaan, penetapan, pengundangan, autentifikasi, serta penyebarluasan.
  • Rencana implementasi, kebutuhan anggaran, aturan pelaksana, sistem, SDM, komunikasi, pengawasan, dan evaluasi.
  • Keterlacakan lebih penting dari volume: Setiap norma penting perlu dapat ditelusuri ke kewenangan, masalah, bukti, pilihan kebijakan, hasil pembahasan, dan pihak yang mengambil keputusan.

Matriks Keterlacakan Norma

  • Kewenangan — Apa dasar pembentuk, urusan, wilayah, jenis produk, dan materi muatannya? — Matriks atribusi atau delegasi, inventarisasi peraturan, dan status berlaku — Menentukan apakah dan dalam bentuk apa norma dapat dibuat
  • Masalah dan bukti — Masalah apa yang terjadi, siapa terdampak, dan seberapa andal buktinya? — Data sumber, metode, hasil penelitian, evaluasi aturan, putusan, dan keterbatasan — Menjelaskan kebutuhan serta sasaran norma
  • Pilihan instrumen — Mengapa pengaturan dipilih dibanding penetapan atau tindakan nonregulasi? — Daftar opsi, manfaat, biaya, risiko, dampak distribusional, dan alasan keputusan — Menjaga kebutuhan dan proporsionalitas pengaturan
  • Naskah Akademik atau konsepsi — Bagaimana landasan filosofis, sosiologis, yuridis, dan pilihan kebijakan mendukung rancangan? — Naskah Akademik atau penjelasan atau keterangan sesuai ketentuan jenis rancangan — Menghubungkan temuan dan arah pengaturan dengan rumusan
  • Partisipasi bermakna — Masukan siapa yang didengar, dipertimbangkan, dijawab, dan mengubah rancangan? — Dokumen yang dibuka, pihak terdampak, substansi masukan, pertimbangan, jawaban, dan perubahan — Menunjukkan respons norma terhadap pengalaman dan dampak nyata
  • Harmonisasi dan pembahasan — Apakah rumusan selaras secara vertikal, horizontal, internal, dan disepakati melalui kewenangan yang benar? — Matriks harmonisasi, daftar masalah, risalah, pendapat hukum, versi rancangan, dan keputusan — Merekam alasan bahasa norma serta setiap perubahan penting
  • Implementasi dan evaluasi — Siapa melaksanakan, dengan sumber daya apa, bagaimana hak dilindungi, dan kapan koreksi diperlukan? — Rencana transisi, aturan pelaksana, anggaran, sistem, komunikasi, pengawasan, pengaduan, dan evaluasi — Menguji keterlaksanaan, dampak, serta kebutuhan perubahan atau pencabutan
  • Deskripsi visual: Tabel dengan kolom simpul keterlacakan, pertanyaan pengendalian, rekaman yang dipelihara, dan hubungan ke norma. Baris mencakup kewenangan, masalah dan bukti, pilihan instrumen, Naskah Akademik atau dokumen konsepsi, partisipasi bermakna, harmonisasi dan pembahasan, serta implementasi dan evaluasi. Tabel membantu menelusuri alasan setiap norma tanpa menggantikan analisis hukum atau persetujuan pejabat berwenang.
  • Sumber visual: Disusun berdasarkan asas, tahapan, teknik penyusunan, dan partisipasi dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 sebagaimana diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, serta tata cara produk hukum daerah dalam Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 sebagaimana diubah dengan Permendagri Nomor 120 Tahun 2018.

Pengendalian Mutu Substansi dan Norma

  • Reviu mutu dilakukan berulang sejak konsepsi hingga naskah akhir. Perubahan pada satu norma perlu diuji terhadap definisi, kewenangan, prosedur, ketentuan peralihan, pencabutan, kebutuhan aturan pelaksana, dan konsekuensi anggaran.
  • Kewenangan — Apakah pembentuk, wilayah, materi, tindakan, dan prosedurnya berada dalam kewenangan?
  • Kebutuhan — Apakah regulasi adalah instrumen yang diperlukan dan proporsional?
  • Harmonisasi — Apakah rancangan selaras dengan peraturan yang lebih tinggi, setingkat, sektoral, dan putusan?
  • Kejelasan norma — Apakah subjek, objek, kewajiban, larangan, prosedur, kondisi, dan akibat hukum tidak ambigu?
  • Keterlaksanaan — Apakah institusi, SDM, anggaran, data, sistem, pengawasan, dan masa transisi tersedia?
  • Dampak — Apakah beban, manfaat, risiko diskriminasi, persaingan, lingkungan, dan kelompok rentan telah diuji?

Partisipasi Masyarakat yang Bermakna

  • UU Nomor 13 Tahun 2022 menegaskan penguatan keterlibatan dan partisipasi masyarakat yang bermakna. Dalam praktik, masyarakat yang terdampak langsung atau berkepentingan perlu memperoleh akses yang mudah terhadap rancangan dan dokumen pendukung, kesempatan didengar, pertimbangan yang sungguh-sungguh atas pendapatnya, serta penjelasan atau jawaban atas masukan.
  • Partisipasi perlu berlangsung pada tahap yang masih memungkinkan perubahan, bukan hanya setelah pilihan selesai. Bentuknya disesuaikan dengan kelompok terdampak dan dapat menggabungkan konsultasi tertulis, rapat dengar pendapat, diskusi terarah, kunjungan lapangan, forum komunitas, atau kanal lain yang aksesibel.
  • Petakan pihak yang menanggung manfaat, biaya, kewajiban, risiko, atau hambatan penerapan.
  • Buka rancangan, Naskah Akademik atau dokumen pendukung, ringkasan pilihan, dan cara memberi masukan dalam format yang mudah diakses.
  • Sediakan akomodasi yang layak, bahasa yang dipahami, perlindungan untuk isu sensitif, dan kanal bagi pihak yang tidak terorganisasi.
  • Dokumentasikan pertimbangan dan jawaban secara substantif tanpa menjadikan jumlah peserta sebagai satu-satunya ukuran.

Risiko, Kesalahan, dan Kesiapan Penerapan

  • Sebelum pengundangan atau penetapan, lakukan simulasi beberapa kasus normal, pengecualian, sengketa, gangguan sistem, dan dampak pada kelompok berbeda. Hasil simulasi membantu menemukan norma yang bertentangan, prosedur buntu, biaya tersembunyi, atau kewajiban yang belum memiliki pelaksana.
  • Memulai dari draf norma — Masalah dan pilihan kebijakan tidak teruji — Mulai dari diagnosis, kewenangan, dan opsi
  • Menyalin aturan daerah lain — Kewenangan, institusi, dan kondisi tidak cocok — Lakukan analisis lokal dan harmonisasi ulang
  • Mengatur di luar kewenangan — Norma rentan tidak berlaku atau dibatalkan — Buat matriks atribusi, delegasi, urusan, dan materi
  • Partisipasi seremonial — Dampak dan hambatan kelompok terdampak terabaikan — Lakukan partisipasi bermakna serta beri jawaban
  • Sanksi menjadi pilihan pertama — Beban tidak proporsional dan sulit ditegakkan — Uji kebutuhan, legalitas, proporsionalitas, dan alternatif
  • Aturan berlaku tanpa kesiapan — Pelaksana dan masyarakat tidak dapat mematuhi — Siapkan transisi, aturan pelaksana, sumber daya, dan komunikasi

Rekomendasi Kebijakan

  • Terapkan gerbang keputusan sebelum penyusunan: masalah terbukti, kewenangan jelas, instrumen tepat, dan pemrakarsa siap.
  • Gunakan satu matriks keterlacakan yang menghubungkan bukti, landasan, masukan publik, pilihan, norma, pelaksana, biaya, dan indikator evaluasi.
  • Libatkan perancang, unit hukum, pelaksana, pengelola anggaran, data, pengawasan, dan kelompok terdampak sejak konsepsi.
  • Jaga kendali versi dan publikasikan dokumen yang dapat dibuka pada tahap ketika masyarakat masih dapat memengaruhi hasil.
  • Hormati kewenangan DPRD, kepala daerah, dan pejabat terkait; tenaga ahli memberi dukungan ilmiah dan teknis, bukan persetujuan hukum.
  • Evaluasi produk hukum dari kepatuhan, dampak, beban, sengketa, pengaduan, dan perubahan kondisi untuk menentukan perbaikan atau pencabutan.
  • Regulasi selesai ketika dapat dilaksanakan: Pengundangan bukan akhir pekerjaan. Produk hukum perlu dipahami, memiliki pelaksana dan sumber daya, dipantau dampaknya, serta dikoreksi melalui kewenangan dan prosedur yang sah.

Referensi utama

  • Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
  • Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011
  • Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011
  • Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah
  • Permendagri Nomor 120 Tahun 2018 tentang perubahan atas Permendagri Nomor 80 Tahun 2015
  • Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum Kementerian Dalam Negeri

Provenance

  • Disusun dan ditinjau oleh Tim Editorial Pilargov. Versi 1.0.0. Review terakhir 2026-07-23; review berikutnya 2027-01-23.